KEPEMIMPINAN KEPALA DESA

Desa bukan sekadar pemerintahan desa, bukan sekadar pemerintah desa, dan bukan sekadar kepala desa. Namun kepala desa menempati posisi pal...

Desa bukan sekadar pemerintahan desa, bukan sekadar pemerintah desa, dan bukan sekadar kepala desa. Namun kepala desa menempati posisi paling penting dalam kehidupan desa. Semangat UU No. 6/2014 adalah menempatkan kepala desa bukan sebagai kepanjangan tangan pemerintah, melainkan sebagai pemimpin masyarakat.  Artinya kepala desa harus mengakar dekat dengan masyarakat, sekaligus melindungi, mengayomi dan melayani warga masyarakat.  Sebagai pemimpin rakyat yang sesuai visi-misi UU Desa, ada beberapa karakter penting kepemimpinan kepala desa.

Pertama, kepemimpinan baru yang inovatifprogresif  dan pro perubahan. Di berbagai desa telah tampil banyak kepala desa yang relatif muda dan berpendidikan tinggi (sarjana), yang haus perubahan dan menampilkan karakter inovatif-progresif. Mereka tidak antidemokrasi, sebaliknya memberikan ruang politik (political space) bagi tumbuhnya transparansi, akuntabilitas dan partisipasi. Mereka mempunyai kesadaran baru bahwa komitmen kepala desa terhadap nilai-nilai baru itu menjadi sumber legitimasi bagi kekuasaan yang dipegangnya. Pembelajaran dan jaringan mereka dengan dunia luar semakin menempa kapasitas dan komitmen mereka, sehingga mereka berperan besar mengubah desa korporatis menjadi desa sipil atau desa sebagai institusi publik yang demokratis. Mereka memperbaiki pelayanan publik, mengelola kebijakan dan pembangunan secara demokratis, serta menggerakkan elemen-elemen masyarakat untuk membangkitkan emansipasi lokal dan membangun desa dengan aset-aset lokal.

Kedua, kepemimpinan yang absah (legitimate) secara sosial, politik, hukum dan administratif. Legitimasi (keabsahan, kepercayaan dan hak berkuasa) merupakan dimensi paling dasar dalam kepemimpinan kepala desa. Seorang kepala desa yang tidak legitimate maka dia akan sulit mengambil inisiatif fundamental. Namun legitimasi kepala desa tidak turun dari langit. Masyarakat desa sudah terbiasa menilai legitimasi berdasarkan dimensi moralitas maupun kinerja. Tanpa mengabaikan moralitas, kami menekankan bahwa prosedur yang demokratis merupakan sumber legitimasi (Cohen, 1997). Prosedur demokratis dan legitimasi ini bisa disaksikan dalam arena pemilihan kepala desa. Legitimasi kepala desa (pemenang pemilihan kepala desa) yang kuat bila ia ditopang dengan modal politik, yang berbasis pada modal sosial, bukan karena modal ekonomi alias politik uang. Jika seorang calon kepala desa memiliki modal sosial yang kaya dan kuat, maka ongkos transaksi ekonomi dalam proses politik menjadi rendah. Sebaliknya jika seorang calon kepala desa miskin modal sosial maka untuk meraih kemenangan ia harus membayar transaksi ekonomi yang lebih tinggi, yakni dengan politik uang. Kepala desa yang menang karena politik uang akan melemahkan legitimasinya, sebaliknya kepala desa yang kaya modal sosial tanpa politik uang maka akan memperkuat legitimasinya.

Ketiga, kepemimpinan yang bersandar pada nilai dan mekanisme akuntabilitas. Akuntabilitas kepala desa merupakan jantung kepemiminan dan demokrasi desa. UU Desa menegaskan bahwa akuntabilitas merupakan salah satu asas dalam penyelenggaraan pemerintahan desa, yang dimaknai sebagai asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir kegiatan penyelenggaraan Pemerintahan Desa harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat desa sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Ketentuan normatif merupakan pintu masuk, yang masih membutuhkan elaborasi tentang akuntabilitas lebih dalam dan jauh, agar akuntabilitas tidak hanya dipahami dan dipraktikkan dalam bentuk laporan pertanggungjawaban kepala desa.   Akuntabilitas sering dimaknai para pihak sebagai tanggungjawab maupun tanggung gugat. Tanggung gugat bermakna lebih dari sekadar tanggung jawab, yakni sebagai sebuah mekanisme bagi warga masyarakat untuk menggugat pejabat publik yang telah memperoleh mandat dari rakyat. Karena itu akuntabilitas dalam pengertian ini mengandung tiga hal: (a) pejabat manjawab terhadap kebijakan dan tindakan jika memperoleh pertanyaan; (b) penegakan mandat dan aturan main, artinya harus ada penegakan hukum terhadap penyelewenangan mandat; (c) masyarakat berhak menggugat pejabat publik yang tidak menjalankan mandat dan tugas dengan baik, apalagi pejabat yang melakukan penyelewengan seperti tindakan korupsi. 

Karakter, sikap dan perilaku di satu sisi serta cara dan mekanisme di sisi lain sebenarnya telah menjadi jantung perhatian dalam pembicaraan tentang akuntabilitas. Mark Bovens (2010) membedakan dua pengertian akuntabilitas: yakni akuntabilitas sebagai kebajikan (virtue) dan akuntabilitas sebagai mekanisme institusional. Akuntabilitas sebagai kebajikan merupakan konsep normatif, yang mengandung seperangkat nilai dan standar untuk evaluasi terhadap perilaku organisasi atau pejabat publik. Sebagai kebajikan normatif, akuntabilitas setara dengan konsep-konsep lain seperti responsibilitas, responsivitas, integritas, transparansi, kesetaraan dan juga efisiensi. Bagi Bovens, akuntabilitas sebagai kebajikan bersifat retorika ketimbang empirik. Sedangkan akuntabilitas sebagai mekanisme dipahami lebih dangkal dalam pengertian yang lebih empirik dan deskriptif.

Akuntabilitas sebagai mekanisme yang empirik-deskritif umumnya berbicara tentang siapa (who) yang bertanggungjawab, bagaimana (how) mempertanggungjawabkan, bertanggungjawab atas apa (what) dan kepada siapa (whom) bertanggungjawab (A. Przeworski et al, 1999; R.D. Behn, 2001; R. Mulgan, 2003; M.K. Dowdle, 2006; J.L. Mashaw, 2006; C. Harlow, 2002; M. Philip, 2008). Keempat dimensi pertanyaan ini seringkali dimaknai sebagai perhitungan, jawaban atau laporan pertanggungjawaban pejabat publik setelah menjalankan kebijakan, atau “menjawab atas penggunaan kekuasaan dan kewenangan”.  Dalam pengertian ini, M. Boven (2007), mengidentifikasi empat dimensi akuntabilitas: (a) pemberian narasi perhitungan; (b) jawaban atas pertanyaan dan debat; (c) evaluasi maupun klarifikasi atas dugaan; dan (d) pemberian sanksi dan kemungkinan pemakzulan. 

Pengertian akuntabilitas setelah tindakan itulah yang disebut dengan akuntabilitas ex post facto (J.M. Moncrieffe, 2001). Di Indonesia, pemahaman seperti ini sangat dominan, meski ada mekanisme kemitraan serta check and balance dari legislatif atas eksekutif. Kita mengenal konsep akuntabilitas secara konkret dalam bentuk laporan pertanggungjawaban (LPJ) kepala desa kepada bupati, laporan keterangan pertanggjungjawaban (LKPJ) kepala desa kepada BPD dan laporan informasi pertanggungjawaban (LIPJ) kepala kepada publik/rakyat. 

Pengertian dan skema ini lemah dalam dua sisi. Pertama, dari sisi mekanisme dan waktu, akuntabilitas seperti itu hanya dilakukan setelah tindakan (ex post), atau sekadar memberikan jawaban. Kedua, kepala desa dipilih langsung oleh rakyat, tetapi pertanggungjawabannya diberikan ke atas. Jika dalam UU No. 22/1999 BPD sangat powerful sebagai penerima pertanggungjawaban kepala desa atas nama rakyat, tetapi dalam UU No. 32/2004 maupun UU No. 6/2014 BPD cukup hanya menerima laporan keterangan sehingga mekanisme check and balances tidak berjalan secara maksimal. Regulasi juga mengalami kesulitan untuk merumuskan bagaimana mekanisme akuntabilitas kepada rakyat, karena itu UU No. 32/2004 cukup hanya mewajibkan kepala desa melakukan pemberian informasi LPJ kepada rakyat. Kalau rakyat mau memberikan sanksi kepada kepala desa yang bermasalah, maka yang bersangkutan bisa dihukum atau tidak dipilih kembali kepada periode berikutnya. Tetapi kalau sang kepala desa sudah menjabat pada periode kedua, tentu sanksi politik itu tidak berjalan.

Karena itu akuntabilitas pemimpin desa sebaiknya dilihat secara menyeluruh dari banyak dimensi: substansi, mekanisme, aktor dan waktu. M. Bovens (2007), misalnya, mengidentifikasi akuntabilitas berbasis empat hal. Pertama, akuntabilitas berbasis forum: akuntabilitas politik, hukum, administratif, profesional dan sosial. Kedua, berbasis aktor: akuntabilitas perusahaan; akuntabilitas hirarkhis, akuntabilitas kolektif; dan individual. Ketiga, akuntabilitas berbasis tindakan: akuntabilitas finansial, akuntabilitas prosedural dan akuntabilitas produk (kinerja). Keempat, akuntabilitas berbasis kewajiban: akuntabilitas vertikal kepada rakyat; akuntabilitas diagonal dan akuntabilitas horizontal. Dari sisi waktu, yang mempunyai dimenai timing dan dampak terhadap peran aktor dan mekanisme, akuntabilitas dapat dibagi menjadi ex ante (sebelum) akuntabilitas dan ex post (sesudah) akuntabilitas (J.M. Moncrieffe, 2001; M. Bovens, 2007; C. Harlow dan R. Rawling, 2007; M. Philip, 2008).  Bahkan P. Schmitter (2004) membagi dimensi waktu akuntabilitas menjadi tiga: sebelum (before), selama (during) dan sesudah (after). Tiga dimensi waktu ini mengikuti proses dan tahapan kebijakan: sebelum kebijakan dibuat, selama kebijakan dalam proses dibuat, dan setelah kebijakan dibuat untuk dilaksanakan. Menurutnya, dimensi waktu ini jauh lebih berpengaruh ketimbang dimensi ruang (space) terhadap akuntabilitas.

Akuntabilitas “sebelum” dan “selama” itu mempunyai kaitan langsung dengan representasi. Pertama, pejabat yang dipilih seperti kepala desa mempunyai responsibilitas (amanah) bekerja untuk mewujudkan kepentingan dan harapan-harapan publik, atau menjalankan visi-misinya yang digelar selama kampanye atau memenuhi janji-janji yang ditebar sewaktu kampanye. Kedua, sang pejabat terpilih bekerja atas dasar preferensi (aspirasi) warga, dan sang wakil rakyat (BPD) menjalankan tugas mengontrol eksekutif atas dasar preferensi warga. Ketiga, partisipasi warga merupakan elemen penting dalam akuntabilitas ex ante, dan mengharuskan mekanisme implementasi yang menjamin suara warga didengarkan dan menjadi input kebijakan pemerintah (J.M. Moncrieffe, 2001; AM. Goetz dan R. Jenkins, 2001; R.W Grant dan R.O. Keohane, 2005). 

Akuntabilitas kepala desa dan representasi BPD secara konseptual bisa saling memperkuat. Keberadaan BPD yang dipilih secara demokratis oleh rakyat sebenarnya dimaksudkan untuk menjaga dan memperkuat akuntabilitas kepala desa. Representasi BPD ini bisa memperkuat akuntabilitas kepala desa bila setidaknya memenuhi dua syarat. Pertama, akuntabilitas membutuhkan kesetaraan antaraktor (J. Rubenstein, 2007).  Kepala desa dan BPD sebaiknya dalam posisi yang seimbang dan setara. Ini berarti harus ada “matahari kembar”, tetapi matahari kembar bukanlah pemerintahan yang terbelah (divided government). Jika kepala desa primus interpares (utama di antara yang setara) di hadapan BPD, bahkan jika BPD dalam posisi yang marginal, maka akan sulit membangun akuntabilitas kepala desa. Kedua, membutuhkan akuntabilitas horizontal.

P. Schmitter (2004) dengan baik memetakan tipologi akuntabilitas yang mengaitkan antara aktor, waktu dan proses (tabel 1.2  dan tabel 1.3). Tabel tipologi itu membagi dua kategori  yakni waktu (sebelum, selama dan sesudah) serta tiga aktor utama (warga, BPD dan kepala desa). Tabel 1.2 berbicara tentang gambaran akuntabilitas yang gagal, dan tabel 1.3 berbicara tentang akuntabilitas ideal. Akuntabilitas yang gagal ditunjukkan dengan warga yang absen sebelum pembuatan keputusan, masa bodoh selama pelaksanaan kebijakan dan menaruh kebencian terhadap kepala desa. BPD terus-menerus melakukan mobilisasi untuk malawan kepala desa, menghadirkan kegaduhan dan gangguan dalam proses pembuatan kebijakan, dan tetap resisten terhadap pelaksanaan kebijakan sampai pertanggungjawaban kepala desa. Sebaliknya kepala desa melakukan eksklusi sebelum kebijakan, meraup keuntungan melalui kolusi di balik perumusan kebijakan, dan sekaligus melakukan pemaksanaan terhadap warga dalam pelaksanaan kebijakan.

Akuntabilitas ideal bisa terjadi jika warga melakukan partisipasi sebelum kebijakan, menaruh perhatikan terhadap proses kebijakan dan berkewajiban menjalankan kebijakan. BPD melakukan mobilisasi sebagai bentuk oposisi kritis, memainkan kompetisi dalam proses pembuatan kebijakan, dan bekerja keras melakukan pemenuhan dalam pelaksanaan kebijakan. Kepala desa membuka akses bagi warga dan organisasi masyarakat, menggelar deliberasi dalam proses pembuatan kebijakan dan tetap responsif dalam pelaksanaan kebijakan. 

Sebagai ilustrasi, ada contoh Peraturan Desa tentang Pelayanan Air Bersih, yang di dalamnya mencakup institusi pengelola air bersih, fasilitas air bersih, mekanisme dan prosedur pelayanan air bersih, hak dan kewajiban pengguna layanan air bersih termasuk di dalamnya kewajiban membayar iuran, dan seterusnya. Dalam skema akuntabilitas yang buruk/gagal, Perdes itu bisa mengandung catat sebelum dirancang, selama dirumuskan dan setelah diputuskan. Sebelum Perdes dirancang, warga (termasuk organisasi masyarakat sipil) sama sekali tidak hadir, pasif, atau sama sekali tidak mempengaruhi kepala desa dan BPD agar dilahirkan Perdes tentang pelayanan air bersih yang berkualitas dan dapat diakses oleh warga. BPD, bukan mendorong kelahiran Perdes pelayanan air bersih, tetapi malah melakukan politisasi dan mobilisasi untuk melawan ide kepala desa. Sebaliknya, kepala desa yang memiliki inisiatif menyusun Perdes, cenderung melakukan pengabaian (eksklusi) terhadap BPD dan warga.

Ketika Raperdes tengah dibahas dan dirumuskan, warga bersikap masa bodoh (apatis), meskipun isi Raperdes akan menimbulkan risiko beban bagi warga. BPD dalam kondisi cerai berai, antara pendukung dan penolak. Kelompok penolak terus-menerus melakukan gangguan agar Perdes tidak lahir, dengan beragam alasan, yang intinya menolak kebijakan kepala desa.

Perdes air bersih lahir dalam konteks apatisme warga, kegaduhan yang kontraproduktif di BPD, dan kolusi yang dilakukan oleh jajaran pemerintah desa. Setelah Perdes dijalankan tentu membawa dampak bagi warga. Warga terkejut dengan prosedur dan tarif pelayanan air bersih. Warga satu demi satu menaruh kebencian dan distrust terhadap Perdes dan pemerintah desa. Kalangan BPD, terutama kelompok penolak, tidak mendukung (resisten) terhadap Perdes, tetapi mereka tidak bisa berbuat banyak karena Perdes telah resmi disahkan dan bahkan dijalankan. Pada saat yang sama, kepala desa melakukan pemaksanaan dalam menjalankan Perdes.

Sebaliknya akuntabilitas yang ideal jika dalam proses kebijakan, kepala desa membuka aksesibilitas (inklusi) bagi warga maupun organisasi masyarakat untuk mempengaruhi kebijakan (sebelum kebijakan ditetapkan), kemudian menggelar proses deliberasi dengan beragam aktor (selama proses perumusan kebijakan), serta selalu responsif dalam pelaksanaan kebijakan, termasuk responsif terhadap tuntutan dari warga. BPD melakukan mobilisasi aspirasi warga sebelum kebijakan dirumuskan, berkompetisi untuk merumuskan kebijakan yang terbaik, serta memastikan bahwa pelaksanaan kebijakan mampu menjamin pemenuhan hak dan kepentingan warga. Sedangkan partisipasi merupakan ranah utama warga, mulai dari sebelum kebijakan, selama proses kebijakan dan pasca kebijakan. Pada pasca kebijakan, warga mempunyai kewajiban mematuhi kebijakan karena substansi kebijakan merupakan hasil dari partisipasi mereka. Namun warga tetap mempunyai hak untuk melakukan pengawasan dan pemantauan terhadap pelaksanaan kebijakan, meskipun tetap wajib mematuhi keputusan atau produk hukum. Kombinasi antara kewajiban mematuhi dan hak (monitoring dan pengaduan) yang dijalankan warga, tentu jauh lebih sehat dan dewasa ketimbang pasif tetapi selalu mencaci maki kebijakan. 

Tulisan ini dikutip ulang di laman asepjazuli.blogspot.comuntuk kepentingan Pendampingan Desa dan pembelajaran Online ***

Sumber : Modul Pendamping Desa